Unas y otros son tantos que resulta imposible citarlos todos, bastando mencionar, a título ilustrativo, entre las Estrategias, las de Economía Circular, Inteligencia Artificial o Acción Exterior; entre las Hojas de Ruta, las de Hidrógeno, Autoconsumo o Gestión Sostenible de Materias Primas Minerales; y, entre los Planes, los de Adaptación al Cambio Climático, Subvenciones o Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas.

Esta motorización planificadora, equivalente en cierto modo a la motorización legislativa que en su día puso de relieve Carl Schmitt, nos plantea el dilema de qué categoría a abordar -estrategia, hoja de ruta o plan- y qué tema a tratar -economía circular, acción exterior, materias primas minerales, cambio climático o subvenciones-. Un dilema cuya resolución nos obliga a servirnos de algún criterio de selección, como el interés, relevancia o trascendencia de cada categoría o tema, su encaje en alguna de las políticas estatales básicas -exterior, justicia, defensa, educación, seguridad- o ambas cosas a la vez, lo que en última instancia parece aconsejable. A partir de este criterio, el camino a seguir, una vez despejado, nos conduce a la acción exterior y, en concreto, a la Estrategia de Acción Exterior 2025-2028, por ser esta la que reúne las condiciones de interés, relevancia o trascendencia, así como la de acción estatal básica.

Una Estrategia que lleva por título secundario el de "Una política exterior con identidad propia", lo cual presenta de entrada un grave problema conceptual, al utilizar como sinónimos dos términos que no lo son: "Acción Exterior" -título primario- y "Política Exterior" -título secundario-. La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Acción y del Servicio Exterior del Estado, define ambos, considerando al primero como el conjunto de actuaciones que llevan a cabo en el exterior los órganos constitucionales y las administraciones públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias, y al segundo como el conjunto de decisiones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, para definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses españoles en el exterior, de tal forma que la Acción Exterior debe subordinarse a las directrices y coordinación de la Política Exterior, y no al revés.

A esta falta de precisión conceptual, empleando sinónimamente dos términos que, aunque interrelacionados, son distintos, se une otra, mayor si cabe, de hacer pasar por política de Estado lo que no es más que política de Gobierno. En la introducción a la Estrategia, el Ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel Albares, afirma que esta es fruto de "un amplio proceso participativo" que incluyó a comunidades, entidades locales, partidos, sociedad civil y expertos, y que por lo tanto es "un proyecto de país y de futuro". Al hacer estas dos afirmaciones pasa por alto, sin embargo, un elemento clave en la formulación de esta proyección exterior, y es el del papel que a este respecto tenía que haber jugado la máxima representación de la soberanía popular, las Cortes Generales, y que en este caso -como en tantos otros- no lo hizo, al no haber sido debatida, ni tampoco aprobada, por ellas, para hacer de esa proyección una auténtica política de Estado.

Una auténtica política de Estado que venga también conformada por un más que deseable consenso en sus fines, intereses y valores, con objeto de evitar cambios radicales y repentinos que pongan en duda su credibilidad, alterando tres principios esenciales que deben permanecer al margen de prioridades ideológicas o tácticas: claridad, continuidad y coherencia. La claridad, por ejemplo, se ha echado en falta en las recientes negociaciones sobre Gibraltar; la continuidad, en la posición española sobre el Sahara Occidental; y la coherencia, en nuestra contribución a la agenda europea, por la flagrante contradicción entre las afirmaciones contenidas en la Estrategia acerca de nuestra aportación a la estabilidad, resiliencia y eficacia de la Unión Europea y la realidad de unos hechos que obstinadamente se imponen a aquellas, por mucho que se intente cambiar el relato.

El cambio de opinión en materias que deberían fortalecer nuestro papel como socios de una "Europa reforzada y comprometida", como defensa, emigración, relaciones con China y, últimamente, en la Conferencia de Seguridad de Munich, disuasión nuclear, constituyen una evidente posición discordante en el ámbito comunitario, en particular con determinados miembros, como Roma o Berlín. Una posición discordante que, si pasamos de la esfera política a la jurídica, la encontramos reflejada en la transposición de las directivas europeas, en la que lideramos el listado de incumplimiento de éstas, con más de 100 sin transponer, el mayor déficit de todos los Estados miembros, y con 92 infracciones abiertas por la Comisión, con el correspondiente riesgo de imposición de sanciones por parte del Tribunal de Justicia de la Unión, por no haber integrado estas directivas en nuestro ordenamiento jurídico.

Por último, la Estrategia, en su Parte III, relativa a "Fundamentos y herramientas de la Acción Exterior", contiene un apartado titulado "Un Servicio Exterior preparado para el futuro", que tampoco se compadece con la realidad, dada la falta de recursos humanos y materiales de nuestras Embajadas y Consulados para hacer frente a las consecuencias prácticas de determinadas iniciativas legislativas, como las derivadas de la Ley de Memoria Histórica y, más recientemente, su secuela, la Ley de Memoria Democrática. La Asociación de Diplomáticos Españoles (ADE) ha señalado en múltiples ocasiones que nuestro Servicio Exterior, y en concreto su red consular, se encuentra muy lejos de "estar adaptado a las realidades y necesidades", pese a las afirmaciones en contrario de la Estrategia. Una evaluación y rendición de cuentas de la Estrategia anterior hubiera sido de gran utilidad como punto de partida de estas afirmaciones, pero no ha sido el caso.

Antonio Viñal,

Abogado Avco Legal

Claves y preguntas frecuentes sobre este análisis

¿Cuál es la diferencia crítica entre Acción Exterior y Política Exterior según el autor?

El autor señala que la Acción Exterior es el conjunto de actuaciones técnicas de órganos y administraciones, mientras que la Política Exterior emana de las decisiones del Gobierno para defender valores e intereses. La normativa establece que la Acción Exterior debe estar subordinada a la Política Exterior.

¿Por qué se cuestiona la Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 como política de Estado?

Se cuestiona porque, a pesar de ser presentada como un "proyecto de país", no ha sido debatida ni aprobada por las Cortes Generales, lo que la reduce a una política de Gobierno en lugar de una política de Estado con consenso de la soberanía popular.

¿Qué deficiencias técnicas presenta España en su relación con la Unión Europea?

España lidera el incumplimiento en la transposición de directivas europeas con más de 100 normas pendientes y acumula 92 infracciones abiertas por la Comisión, lo que genera un riesgo real de sanciones por parte del Tribunal de Justicia de la Unión.

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